Desde la Antigüedad, en realidad desde las formas más primitivas de asociación humana, la dirección superior de las fuerzas militares ha sido una prerrogativa especial de quien conduce la sociedad. Es un fenómeno universal que virtualmente no ha tenido excepciones en el desarrollo de las formas y sistemas de gobierno. Jefes de tribus y clanes, reyes, emperadores y luego presidentes o primeros ministros, y también autócratas civiles, siempre han contado entre sus responsabilidades el mando militar en tiempos de paz y/o de guerra. Hoy día, la conducción de la defensa es una actividad regular y permanente del Ejecutivo, de naturaleza eminentemente política, que se ejerce dentro de un esquema determinado de potestades públicas y por medio de una agencia especializada de la administración central del Estado. Además —y esto resulta obvio—, es un proceso que, en la gran mayoría de los países, se desarrolla normalmente en tiempos de paz y estabilidad doméstica e internacional y sólo muy excepcionalmente durante la guerra.
La conducción civil de la defensa fue un tópico recurrente en las relaciones político-militares en Chile durante el 2022; en realidad, desde comienzos de la transición, pero tomó nueva visibilidad el año pasado. Se le analizó —de un modo diríase superficial y sesgado— en la Convención Constitucional. Luego, el asunto fue aludido por autoridades gubernamentales en septiembre, con motivo de la celebración de las Glorias del Ejército, y, finalmente, el tema fue incluido en el Acuerdo por Chile del mes diciembre, en el cual la base constitucional 10 consagra la existencia de las Fuerzas Armadas, Carabineros de Chile y la Policía de Investigaciones, pero “con subordinación al poder civil”, mención expresa a la sujeción de los uniformados a la autoridad política, todo lo cual da cuenta de la relevancia del tópico.
Visto el asunto en perspectiva, el perfilamiento actual de la conducción civil de la defensa no resulta extraño. De hecho, este tópico, junto con el financiamiento de la defensa, fueron los dos grandes temas genuinamente relevantes del debate sobre las relaciones político-militares iniciado en las postrimerías del régimen militar y continuado luego, con intensidad variable, durante los dos decenios siguientes. El financiamiento, más específicamente el financiamiento de capital de la defensa, se resolvió en el año 2020 con la promulgación de la Ley 21174, que derogó el Sistema de la Ley del Cobre y estableció un nuevo mecanismo para sufragar las capacidades estratégicas de las Fuerzas Armadas, normativa actualmente en proceso de progresiva implementación.
A su turno, la cuestión de la dirección civil de la defensa, usualmente bajo la forma más huntingtoniana de “control civil”, ha seguido en el debate. En 1990, la capacidad de las autoridades civiles para ejercer una conducción efectiva de la función de defensa, un genuino control civil, era muy limitada. Por lo pronto, el Ministerio de Defensa era más bien una agencia de control burocrático de la actividad de las Fuerzas Armadas, ya que carecía de la estructura y potestades para conducir la defensa en sede política y estratégica. Además, justo es reconocer que, a comienzos de la transición, las Fuerzas Armadas disponían de importantes niveles de autonomía frente a las autoridades civiles. Tampoco el tenor de las relaciones político-militares del periodo estimulaba avances en ese sentido; antes bien ocurría lo contrario. Como lo plantean García y Montes “durante el gobierno del presidente Aylwin (1990-1994) no hubo espacio o capacidad política para pensar en modernizaciones de la defensa”[1].
Ya en el decenio siguiente, la reforma constitucional del año 2005, promulgada por la Ley 20050, restauró al presidente de la República la facultad de llamar a retiro anticipado a los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas y al general director de Carabineros, una prerrogativa propia del jefe de Estado o de gobierno en todo sistema democrático y de la que el presidente carecía[2]. Al mismo tiempo, dicha reforma constitucional, indirectamente, amplió el ámbito de conducción militar del presidente al reducir las facultades del Consejo de Seguridad Nacional y modificar su integración, todo lo cual incrementó la autoridad civil sobre los militares, mas no lo consolidó[3].
Un avance más sustancial ocurrió el año 2010, con la promulgación de la Ley 20424, Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional. Esta leyradicó en dicho departamento de gobierno las facultades necesarias para ejercer una genuina conducción política y estratégica de la función de defensa y de las Fuerzas Armadas, atribuciones de las que hasta ese entonces carecía. Entre otras consecuencias, esto transfirió firme y definitivamente a las autoridades políticas del ministerio la responsabilidad de ejercer de manera efectiva e integral sus nuevas competencias, es decir, las de conducir la función de defensa en sede política y estratégica. Lo mismo es válido a propósito de los Libros de la Defensa de 1997, 2002, 2010 y 2017 y de la Política de Defensa Nacional 2020, actualmente vigente. Todos estos documentos, especialmente los tres últimos libros y la Política de Defensa Nacional 2020, han evidenciado un progresivo incremento de la capacidad de la autoridad civil para dirigir la función de defensa en sede ejecutiva.
Pero la conducción civil de la defensa es un asunto complejo, lo que justifica su periódica revitalización en el debate local. La cuestión central hoy se radica en lo que en todo sistema democrático es de la esencia de la relación político-militar: las prerrogativas de la autoridad ejecutiva respecto de la función de defensa y de las fuerzas militares y su ejercicio efectivo. Esto, a su turno, está firmemente anclado en la necesidad de resolver uno de los problemas más antiguos de la gobernanza, la forma como la autoridad civil logra un efectivo control y subordinación de sus fuerzas militares, quis qustodiet ipsos quisodes[ja1] , frase que, como es bien sabido, nada tiene que ver con la política en cuanto proviene de las Sátiras de Juvenal, pero que suele asociarse con las relaciones político-militares, y que representa hoy y ha representado de antaño la cuestión básica de las relaciones entre las autoridades civiles y los uniformados. De hecho, la máxima latina constituye el título de una de las obras contemporáneas más relevantes en el campo de las relaciones político-militares en sede de control civil[4].
El tema ha mantenido su relevancia en Chile en cuanto a que ni las normas constitucionales ni aquellas de rango legal actualmente vigentes resuelven de manera definitiva y despejada la naturaleza de la relación permanente entre el presidente de la República y las Fuerzas Armadas. El asunto está zanjado respecto de la conducción civil en tiempos de guerra —y aún esto podría ser objeto de cierto debate—, mas no de la forma como el jefe de Estado conduce la defensa en tiempos de normalidad internacional. Esta ambigüedad, por ejemplo, avaló que el tema se asumiera en la Convención Constitucional y que se haya planteado, de manera tan perentoria como justificada, en el reciente Acuerdo por Chile.
A su turno, la propuesta de la Comisión Experta[5] se ha pronunciado acerca de las Fuerzas Armadas y, en lo que interesa para los fines de este artículo, a la conducción de la defensa en sede ejecutiva, específicamente a la relación del presidente de la República con las instituciones de la defensa, sin innovar mayormente en la situación actual.
A lo anterior debe agregarse la debilidad de la institucionalidad superior de la seguridad nacional y la defensa, asunto también propio de la conducción de la defensa en sede ejecutiva. Existe amplio consenso en que la actual institucionalidad, centrada en el Consejo de Seguridad Nacional y establecida en el Capítulo XII de la Constitución, y previamente aludido, como tal, solo tiene el nombre. Creado como parte de una estructura de gobierno que en definitiva no se implementó y que, objetivamente, era incompatible con una democracia plena, dicho consejo no se acerca a los estándares internacionales de institucionalidad superior de la seguridad. La merma de atribuciones y los cambios a su composición efectuados por la reforma constitucional del año 2005, también ya mencionados, no aliviaron para nada las carencias del Consejo; antes bien, muy posiblemente las aumentaron y arrojaron genuinas dudas sobre la conveniencia de haberlo mantenido en la Carta Fundamental. El resultado de las últimas convocatorias al Consejo, durante la segunda administración del presidente Piñera, da buena cuenta de sus limitaciones[6].
La cuestión de la institucionalidad superior de la seguridad y la defensa nacional fue ignorada en la fallida propuesta constitucional —pese a que se planteó a la Convención incorporarla—, pero ha continuado en el debate especializado, lo que abre la vía para que se agregue en el proyecto constitucional que comienza a discutirse. El mismo hecho que se aluda a la “subordinación al poder civil” en el Acuerdo por Chile, puede ser visto como un heraldo auspicioso. Con todo, la Comisión Experta no incluyó una alusión directa referida a la institucionalidad de la seguridad y la defensa nacional.
En síntesis, todo lo anterior avala el tratamiento de la conducción civil de la defensa en Chile, especialmente en sede Ejecutiva, tanto en perspectiva politológica como en la lógica jurídica. Es un tema permanente, vigente y ahora de especial relevancia por los matices constitucionales expresados en el debate que se inicia, no obstante el tratamiento conservador que la Comisión Experta ha dado al tema.
[CONTINÚA…]
Miguel Navarro Meza
9 de mayo 2023
[1] GARCÍA Pino, Gonzalo y MONTES, Juan Esteban (2009). Modernización de la Defensa en Chile 2006-2010. UNISCI Discussion Papers n.º 21.
[2] Antes de la reforma de 2005, si el presidente de la República deseaba, por ejemplo, llamar a retiro anticipado a un comandante en jefe del Ejército o al general director de Carabineros, debía obtener primero la aquiescencia del Consejo de Seguridad Nacional, donde los integrantes civiles, incluyéndose el mismo, estaban en minoría. Además, el sistema no impedía que el propio general, cuyo cargo estaba amagado, participara en la votación, con la cual hacía virtualmente imposible que el presidente lograra la autorización del Consejo. Por todas estas razones, ningún jefe del Estado había intentado este procedimiento, no obstante haber ocurrido situaciones graves en las relaciones político-militares. Luego de la reforma, ha ocurrido un caso de remoción anticipada, el del general Hermes Soto, general director de Carabineros, en diciembre de 2012.
[3] En relación con el Consejo de Seguridad Nacional, las modificaciones más relevantes fueron la supresión de su facultad de “representar a cualquiera autoridad establecida en la Constitución, su opinión frente a algún hecho, acto o materia, que a su juicio atente gravemente contra las bases de la institucionalidad o afecte la seguridad nacional”, (art. 96 b) del texto original de la Constitución, y la integración del presidente de la Cámara de Diputados y del contralor general de la República, quedando los uniformados en minoría frente a los miembros civiles.
[4] BRUNEAU,Thomas C. & TOLLEFSON, Scott D. (2006). Who Guards the Guardian and How; democratic civil-military relations. University of Texas Press.
[5] Establecida en el artículo 145 del texto actual de la Carta Fundamental.
[6] En relación con este tema, se sugiere O’NEILL, Paul (ed.) (2022). Securing the State and its Citizens National Security Council from Around the World. RUSI/Bloomsbury Publishing. UK. Introduction.
[ja1]Entiendo que la expresión del poeta Juvenal es: Quis custodiet ipsos custodes, y debería escribirse con signos de interrogación:
¿Quis custodiet ipsos custodes?
