Muy relevante en los años 90 luego de la desintegración de la Unión Soviética y de la antigua Yugoslavia, este tema ha vuelto a la palestra recientemente. No solo por el caso de Palestina, sino también por la guerra en Ucrania, puesto que para justificar la invasión a gran escala de este país, Rusia usó como excusa la “protección” de las regiones ucranianas de Donetsk y Luhansk, las que luego reconoció como “repúblicas” independientes (2022) y terminó anexando, aunque mayoría de los países del mundo sigue considerándolas como territorio de Kiev.
El reconocimiento se define como un acto unilateral, expreso o tácito, realizado por el gobierno del Estado que reconoce. Señala una voluntad de este Estado de entablar relaciones oficiales con un nuevo gobierno o Estado, o bien manifiesta una opinión sobre el estatus jurídico de una nueva autoridad o entidad, o ambas cosas.
Pues bien, aunque el reconocimiento expresa una voluntad o una opinión individual, no se trata de un acto enteramente político que esté dentro de la discreción del Estado que reconoce. Si es infundado o prematuro, puede constituir un ilícito que da lugar a responsabilidad estatal. Por esto, los reconocimientos, sobre todo de Estado a Estado, suelen efectuarse cuidadosamente.
La primera pregunta que surge es ¿qué se necesita para ser un Estado? La Convención de Montevideo sobre Derechos y Deberes de los Estados (1933) es el punto de partida en la materia, estableciendo criterios sobre los cuales existe mucha discusión teórica. Bajo sus parámetros, para que un Estado sea “persona” en derecho internacional, debe poseer una población permanente, un territorio definido, un gobierno, y la capacidad para entablar relaciones con otros Estados. El reconocimiento de otros, entonces, no es requisito para tener la condición de Estado. Una entidad no es Estado porque otros lo reconozcan como tal, sino que se es reconocido por ser Estado.
La gama de situaciones fácticas que presentan desafíos a los requisitos así enunciados es amplia, como lo es la discusión doctrinaria sobre la creación de nuevos Estados. En la práctica, el requisito central en el surgimiento de un Estado es la existencia de un gobierno que está en condiciones de ejercer soberanía respecto de un territorio donde existe una población que constituye una comunidad. En los hechos, el territorio puede ser muy pequeño e incluso no contiguo (caso de Palestina); y el hecho de que existan bordes sin definición clara, o reclamaciones territoriales incluso sustanciales, ha demostrado no ser obstáculo a la existencia del Estado, por mucho que pueda complicar el ejercicio de la soberanía. La clave es la existencia de una autoridad que a nivel interno tiene la facultad de determinar la forma de constitución del Estado (soberanía interna); y consecuencia de esto será la facultad de relacionarse con otros con independencia, esto es, asumiendo derechos y obligaciones por sí mismo (soberanía externa).
Los criterios de Montevideo se basan esencialmente en el principio de efectividad. Sin embargo, existen entidades que, a pesar de obedecer a este principio, no son considerados Estados (por ejemplo, Taiwán). Y viceversa, algunos Estados han perdido efectividad y han seguido siendo considerados como tales, como aquellos que fueron ilegalmente anexados durante la Segunda Guerra Mundial (Austria, la entonces Checoslovaquia, Polonia, los países bálticos).
Las cuestiones relativas a la secesión, desintegración y creación de nuevos Estados e incluso el cambio climático alteran la práctica con respecto al reconocimiento. Por ejemplo, en relación con el requisito de territorio, avanzamos hacia una situación anómala. Debido al cambio climático, es sabido que en cuestión de décadas pequeños Estados insulares del Pacífico tendrán la mayor parte de su territorio bajo el agua. Uno de estos pequeños Estados (Tuvalu) ha suscrito recientemente el primer tratado que le permitirá la migración progresiva de su población (a Australia) sin perder por ello su condición de Estado.
Existen países que sólo reconocen Estados y no gobiernos (como el Reino Unido desde 1980 y otros Estados miembros de la UE); otros que generalmente no reconocen gobiernos, pero lo hacen en circunstancias excepcionales y por razón política (como Estados Unidos); y otros que reconocen formalmente gobiernos mediante declaraciones oficiales. En cualquier caso, siempre los Estados deben decidir si una persona, o grupo de personas, califica para actuar como órgano de ese Estado y representarlo internacionalmente; especialmente cuando hay “gobiernos” en competencia en el mismo Estado o intentos de secesión.
El único criterio en derecho internacional para el reconocimiento de una autoridad como gobierno de un Estado es el ejercicio de control efectivo sobre el territorio del Estado: el derecho internacional no exige un origen democrático. Los intentos de introducir tal requisito, ya sea mediante tratados (Tratados Centroamericanos de Paz y Amistad de 1907 y 1923) o como cuestión de políticas nacionales (doctrinas Tobar, Wilson y Betancourt) o regionales (Compromiso de Santiago con la Democracia, 1991), han fracasado.
El caso palestino
Recientemente, la Asamblea General de la ONU adoptó una resolución que realiza ajustes marginales a la posición de Palestina en Naciones Unidas, cuyo estatus actual es de “Estado observador no miembro”. Pero tal resolución no transforma a Palestina en un Estado miembro de Naciones Unidas, pues la membresía requiere recomendación del Consejo de Seguridad, que hasta ahora ha estado impedida por el veto de Estados Unidos como miembro permanente de la instancia.
La admisión a la ONU como miembro pleno no es requisito para que Palestina sea un Estado. Y si bien este desarrollo puede estar obstaculizado, Palestina sí acumula más de 140 reconocimientos a nivel bilateral, lo que es indicativo de la intención de establecer relaciones diplomáticas (Chile hizo reconocimiento de Palestina como Estado en 2011, como manifestación de temprano respaldo a la solución de dos Estados, Israel y Palestina).
La verdadera pregunta respecto de Palestina tiene que ver con el reconocimiento de su gobierno, puesto que en los hechos existen dos gobiernos en dos territorios geográficamente escindidos: la Autoridad Palestina, en Cisjordania, y Hamás, en Gaza, y sólo en Cisjordania el origen es democrático. La única vez que hubo temporalmente un gobierno palestino de unidad fue un acuerdo de corta duración entre la Autoridad Palestina y Hamás tras la retirada de Israel de Gaza en 2005. Unos meses más tarde en 2006, Hamás obtuvo varios escaños en las elecciones para la legislatura de Gaza, lo que fue seguido de un golpe de Estado en 2007, que llevó a Hamás a obtener el poder total en Gaza, lo que mantiene desde entonces sin celebración de nuevas elecciones.
De este modo, la cuestión de Palestina como Estado presenta todavía desafíos importantes de viabilidad, los que deben ser sopesados cuidadosamente para asegurar la convivencia pacífica con Israel y el resto de los países de la región.
Paz Zárate
Investigadora senior AthenaLab
10 de junio de 2024
Foto principal: Presidente del Gobierno español Pedro Sánchez anuncia reconocimiento de Estado palestino (France Presse)
