INVESTIGACIÓN | Carabineros por habitante: una comparación entre Chile y el contexto internacional

---

La presente investigación tiene como objetivo principal revisar la cantidad de carabineros que hay en Chile por habitante para luego contrastar esta cifra con las de países de la Unión Europea, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y otros datos recopilados internacionalmente. No se considerarán los miembros de la Policía de Investigaciones, por no tratarse de agentes dedicados a labores mayoritariamente preventivas.

El año pasado, la cifra en promedio total internacional era 280 policías por cada 100.000 habitantes, mientras que en ese momento el mínimo recomendado por Naciones Unidas fue de 180 policías por cada 100.000 habitantes[1]. Según documentos oficiales, Chile contó en el primer semestre del año 2022 con 230 funcionarios policiales por cada 100.000 habitantes[2], lo que comparativamente nos sitúa bajo el promedio internacional, pero sobre la recomendación de la ONU.

La repartición nacional policial, en tanto, se puede revisar en el documento oficial entregado por Carabineros de Chile, denominado “GLOSA N° 9 Informe de resultados de Gestión Operativa 2022 y metas 2023”[3], correspondiente al primer trimestre de este año, mediante el cual se informa, en cuanto a despliegue operativo, los siguientes datos:

986 cuarteles Operativos Territoriales:

• 22 zonas

• 55 prefecturas

• 224 comisarías

• 117 subcomisarías

• 201 tenencias

• 367 retenes

En tanto a las cifras de “Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva” (PCSP), los datos fueron los siguientes:

448 cuarteles con PCSP a nivel nacional:

• 164 comisarías

• 61 subcomisarías

• 76 tenencias

• 147 retenes

Si analizamos la repartición de la dotación a nivel regional, la región con mayor dotación por cada 100.000 habitantes fue la de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo, con 658, lo que se explica por ser la con menor cantidad de habitantes del país, con un total de 108.047 personas censadas. A contrario, la región con menor dotación de carabineros en proporción a la cantidad de habitantes es la del Libertador General Bernardo O’Higgins, con 172 carabineros por cada 100.000 habitantes, sobre un total de 1.009.552 personas censadas[4].

Hay que tener en consideración que la cantidad de habitantes censados en el país fueron 19.828.563 personas en el último periodo, mientras la cifra más reciente de la dotación informada oficialmente fue de 45.550 uniformados activos[5]. Pero si suman a todos los funcionarios civiles y policiales de la institución de Carabineros de Chile el número asciende a 56.967[6].

Revisando datos más históricos, en 2019 el índice de carabineros por cada 100.000 habitantes en promedio nacional fue de 224, con un total de 42.775 funcionarios en total, en proporción con una población de 19.107.216 habitantes censados[7]. Si comparamos con cifras más antiguas, del periodo censado entre 2002 y 2015, con un total nacional de 18.006.215 habitantes, hubo un total de 39.336 carabineros, con una tasa de 218 por cada 100.000 habitantes[8].

Por otro lado, los estudios de distribución de Unidades de Vigilancia Equivalente (UVE) elaborados por Carabineros de Chile y que sirven para cuantificar el servicio humano entregado a la comunidad en proporción a la realidad local vecinal, dentro de los planes de seguridad preventiva, indican que esta distribución de personal es variable a lo largo del territorio nacional, de acuerdo con las necesidades sociovulnerables de cada comuna del país. Esto se traduce en la cuantificación de la cobertura de efectivos policiales, la que resulta del cociente entre personal disponible y demanda de seguridad.

Además, esta distribución no solo tiene una variable cuantitativa, considera también una de orden cualitativo, ya que no únicamente es el número de efectivos policiales, sino la equivalencia entre los diferentes medios de vigilancia, lo que se refiere al material empleado y equipamiento o grado de preparación del personal que se va a desplegar. Para efectos de llevar a cabo la labor de prevenir el delito, Carabineros tiene las facultades para plantear la metodología antes señalada de repartición de las unidades policiales, la que a su vez se debe evaluar y actualizar en su implementación dos veces al año en cuanto a la oferta, demanda e índice de cobertura policial.

El origen de dicha metodología de determinación del UVE tuvo lugar al principio de la década de 2000, con la implementación del “Plan Cuadrante de Carabineros de Chile”. A mayor abundamiento, en un informe al Senado hecho por Carabineros de Chile[9], correspondiente al mes de agosto de 2015, se informaron los factores a considerar para el cálculo del UVE, los que fueron actualizados de manera técnica en 2018 mediante las Órdenes Generales No. 2.603, de fecha 8 de octubre de 2018, y No. 2.611, de fecha 31 de octubre de 2018, las que establecen la “Metodología para la determinación de las Unidades de Vigilancia Equivalente” y la “Metodología para la distribución de Recursos Humanos y Vehículos de Unidades Operativas Territoriales”[10].

Ahora bien, para hacer un análisis más actualizado, dicha metodología se encuentra en estudio. Por ello, existe un convenio de colaboración[11] entre la Subsecretaría de Prevención del Delito del Ministerio del Interior y Seguridad Pública y Carabineros de Chile, de fecha 28 de febrero de 2023, aprobado mediante Resolución Exenta No. 86, la que tiene por objeto actualizar y fortalecer nuevamente dicha metodología, ahora con un enfoque de “equidad y justicia territorial”.

Para hacerse una idea de los criterios aplicados en la UVE en las citadas glosas informadas al Senado, se sistematizaron de manera simplificada en los siguientes:

•  Población: determina la capacidad de vigilancia necesaria para la cantidad de población existente en la comuna.

•  Kilómetros lineales: mide la cantidad de vigilancia que se requiere para lograr patrullar adecuadamente la cantidad de kilómetros lineales de calles y caminos de la comuna.

• Nivel del delito: determina la necesidad de vigilancia policial en relación con la cantidad de delitos por unidad de tiempo que acontecen en una comuna, medidos desde el punto de vista de las consecuencias o perjuicios que generan[12].

Por otra parte, existen factores que inciden en la demanda generada, lo que sirve de base para el cálculo de vigilancia por prevención, como son:

•  Factor de procedimientos: considera la medición de los recursos necesarios para atender los requerimientos que genera la comunidad, sea que se haya cometido un delito, una falta o se demande la atención ante determinados eventos de la vida en sociedad y que pueden traducirse en denuncias, detenidos o la orientación por parte del carabinero, según sea la intervención. A cada procedimiento se le asigna un tiempo de duración determinado, que corresponde a la demanda temporal de uso del recurso asignado.

•   Factor de fiscalización: mide los recursos necesarios para velar por el cumplimiento de algunas leyes específicas entregadas a la fiscalización de carabineros y que regulan determinados aspectos del funcionamiento de: entidades bancarias, botillerías, usuarios del tránsito, ferias libres, entre otras; y también a las actividades de apoyo que se desarrollan en beneficio de ciertas instituciones, como colegios y juntas de vecinos. Según sea la cantidad de estos lugares y entidades y el tiempo asociado a la intervención del personal será la demanda en UVE por este factor.

•  Factor de órdenes judiciales: este factor agrupa la demanda que tiene su origen en los mandatos provenientes de los tribunales de justicia y en la actualidad en los fiscales del Ministerio Público y que se traducen en el cumplimiento de órdenes judiciales de diversa naturaleza, las que tienen asociado un tiempo promedio para su tramitación y según sea la sumatoria y medio de vigilancia involucrado será la demanda total en UVE que se asignen a cada cuartel.

•  Factor servicios extraordinarios: la medición de esta variable asume que cada unidad operativa no sólo debe prestar servicios permanentes y preestablecidos para atender las necesidades habituales de vigilancia de su sector jurisdiccional, también debe ocuparse de las demandas extraordinarias que, con mayor o menor frecuencia, se producen en dicho sector, como por ejemplo, eventos artísticos o deportivos de congregación masiva de público, reuniones públicas masivas, etc., todo lo cual demanda uso de distintos medios de vigilancia en tiempo y cantidad variable[13].

Cabe destacar también que, según pronunciamientos dados como respuesta a requerimientos al Consejo para la Transparencia, en Chile no se puede acceder directamente, por solicitud de transparencia a Carabineros de Chile, a los datos exactos de la dotación actualizada de funcionarios de la institución ni a su repartición por comuna, ya que la Ley 21427, que modificó la Ley Orgánica de Carabineros de Chile, agregando el artículo 2 ter inciso segundo, estableció que la información de las dotaciones y su repartición territorial tienen el carácter de reservada, lo que es también coincidente con lo dispuesto en el artículo 436 del Código de Justicia Militar. Sin embargo, los datos utilizados para el presente trabajo se revisaron por transparencia activa de lo informado en las leyes de presupuesto por el Senado.

Caso Unión Europea

Según cifras del Eurostat, con datos abarcados entre 2010 y 2022 y que consideran cifras tanto de países miembros como de países candidatos a la Unión Europea, los potencialmente candidatos y los integrantes de la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA), se reportó un policía por cada 300 habitantes en el periodo entre 2018 y 2020.

Entre sus Estados miembros, las mediciones de número de policías, en la ratio de cantidad de policías por cada 100.000 habitantes, los países que más alto índice tuvieron fueron Chipre, con 556,5; Grecia, con 509,0, y Croacia, con 499,3. En cuanto a los países con menor contingente policial, estos fueron Finlandia, con 134,1; Dinamarca, con 192,6, y Suecia, con 200,1.

Caso de países OCDE

En el caso de la OCDE, no hay una cifra específica que haya dado el organismo para la cuantificación de los policías en sus países miembros. Respecto de los análisis en materia de seguridad, el Better Life Index de la organización, correspondiente a cifras del 2020, ha medido la tasa de homicidios, la tasa de muertes en accidentes de tránsito y la sensación de seguridad al caminar solo o sola de noche, con un detallado análisis de la diferencia de género en la sensación de seguridad[13].

Dentro de esas cifras, destacan como países más seguros Noruega, Eslovenia, Luxemburgo, Suiza, Islandia y Finlandia, mientras que, a la inversa, Chile está en tercer lugar con índice de seguridad más bajo seguido de Colombia y México. En tanto, respecto de la tasa de homicidios, los países con mejores indicadores son Japón, Reino Unido, Suiza, Luxemburgo y Alemania.

En suma, para tener a la vista los datos, tanto para los países miembros como para otros candidatos o aliados clave, los que destacan encabezando la lista en mejores indicadores del factor seguridad son Noruega, con 194 policías por cada 100.000 habitantes; Eslovenia, con 346 policías por cada 100.000 habitantes; Luxemburgo, con 326 policías por cada 100.000 habitantes; Suiza, con 217 policías por cada 100.000 habitantes, e Islandia, con 136 policías por cada 100.000 habitantes. En tanto, los que marcaron los índices más bajos se encuentran México, con tan solo 90[14] policías estatales por cada 100.000 habitantes; Colombia, con 222[15] policías por cada 100.000 habitantes; Brasil, 267[16] policías por cada 100.000 habitantes; Sudáfrica y Costa Rica, con 277 policías por cada 100.000 habitantes, seguidos de Chile.

Fuente: Fuente: OECD. “How’s Life?:  Measuring Well-being”. 2020. Disponible en: https://read.oecd-ilibrary.org/economics/how-s-life/volume-/issue-_9870c393-en#page154

Revisando las cifras de la OCDE, la región que destaca como más segura es Europa. Sin embargo, es preciso analizar los casos de Corea del Sur y Japón, en particular sus tasas de criminalidad. Para dichos efectos, es muy revelador revisar la tasa de homicidios, que son los delitos con mayor precisión de denuncia a la policía, a diferencia de otro tipo de delitos que no se denuncian tanto como este. En el caso surcoreano, no se encuentran datos concretos de la ratio de policías por cada 100.000 habitantes; no obstante, en cuanto a sus indicadores de seguridad, estos están por sobre la media de la OCDE, ya que su indicador de homicidios es de 0,8 por cada 100.000 habitantes[17], lo que está bajo el promedio OCDE de 2,6 homicidios por 100.000 habitantes.

En tanto Japón, es el país que lidera el listado con las tasas más bajas de homicidios de la OCDE, con 0,2 por cada 100.000 habitantes, igualando los índices de Reino Unido y Luxemburgo. Japón tiene una ratio de 203 policías por 100.000 habitantes[18], y su sistema de prevención del delito se basa en una estrecha vinculación con el medio civil, teniendo policías comunitarias denominadas kōban, con amplia presencia en los espacios públicos, y planes de enseñanza de una cultura de respeto e interdicción de la criminalidad desde muy temprana edad en los colegios. Así las cosas, Tokio es una de las ciudades con mayor cantidad de policías en el mundo[19].

Ahora bien, si se analiza la cantidad de policías de cada país OCDE en Europa, comparado por el número de crímenes, desglosado por otras tipologías, se puede observar que la prevención del delito varía en efectividad. Paradójicamente, en algunos de los países considerados más seguros o con mejor calidad de vida, los que particularmente se concentran en el norte de Europa, cuentan con menos policías por habitantes y, además, tienen los índices de delitos más altos de violencia sexual y violación[20]; ciertamente, las cifras varían en homicidios intencionales.

Respecto de los delitos de violencia sexual, el listado lo lidera Suecia, con una tasa del delito de 217,7; Islandia, con 177,06, y Francia, con 109,7 por cada 100.000 habitantes. Por otro en relación con los delitos de violación, Suecia lidera la lista con 89,7; Islandia, con 57,2, y Francia, con 50,1 por cada 100.000 habitantes. En tanto, la tasa más alta de homicidios en la región europea la tiene Letonia, con 3,7 por cada 100.000 habitantes. A su vez, los países con menos policías son Hungría, con 90 policías por habitante y una tasa de homicidios de 0,9 por cada 100.000 habitantes; Finlandia tiene 137 policías por cada 100.000 habitantes y una tasa de homicidios de 1,2; Dinamarca cuenta con 186 policías por cada 100.000 habitantes y una tasa de homicidios de 0,5, y Suecia, 203 policías por cada 100.000 habitantes y una tasa de homicidios de 1,1.

Chile, por su parte, según la OCDE, marcó 2,4 homicidios por cada 100.000 habitantes[21],  Sin embargo, según nuevas cifras, el año 2022 aumentó el registro de homicidios en un 32% respecto del 2021, dejando a Chile con una tasa de 4,6 por cada 100.000 habitantes[22]. Si bien es la tasa más baja de la región, es el país con mayor tasa de aumento de homicidios de Latinoamérica[23].

Conclusiones

En suma, según cifras actualizadas al 2022, Chile cuenta con unos 230 funcionarios policiales por cada 100.000 habitantes, una cifra similar a la de Letonia (232,41); sin embargo, nuestra tasa de homicidios, según estas nuevas cifras, estaría por sobre la de Letonia, que tiene la tasa más alta de Europa. Así las cosas, se ha estudiado que el mayor número de policías en los países muchas veces está más bien relacionado a lugares con mayor criminalidad.

Por otro lado, existe una gran dispersión de datos: si uno observa los indicadores OCDE, estos varían respecto de la OEA o de la información entregada en el interior de los países. Además, hubo un cambio radical en las estadísticas, ya que en las cifras que actualmente maneja la OCDE de Chile, estábamos bajo el promedio de índices de homicidios, lo que cambió fuertemente, ya que ahora las nuevas cifras nos sitúan en una peor ubicación dentro del ranking.

Teniendo en consideración la irrupción de nuevos fenómenos criminales en Chile en los últimos años, habrá que revisar con especial atención la actualización de las metodologías de determinación de la dotación policial descritas en este documento, relativas a la distribución territorial dentro del país, expresadas en las UVE, ya que las necesidades frente a la criminalidad no son las mismas en todo el territorio nacional, considerando los conflictos en la macrozona sur o los fenómenos de migración irregular y crimen organizado en el Norte Grande. Así, como ya se analizó, no solamente depende de los índices de criminalidad, sino además de factores que obedecen a la actuación de otros órganos del Estado, como por ejemplo, los tribunales de justicia penal, el Ministerio Público u otros servicios extraordinarios.

Si bien por la legislación de transparencia es difícil acceder a los datos actualizados del total de la dotación nacional del último semestre medible del 2023, según las cifras tenidas a la vista, estamos en una buena comparación con el promedio y las recomendaciones internacionales, no así con el incremento de las tasas de criminalidad. Por eso, se torna necesario evaluar el despliegue del contingente policial de manera inteligente. Esto no solamente obedece a la repartición de la dotación, sino también a la especificación de las funciones policiales, acotadas a la prevención del delito, la vigilancia policial preventiva, el control del orden público, la cobertura de procedimientos, la fiscalización selectiva y el cumplimiento de órdenes judiciales.

Lo anterior va a depender de cuánto personal ingresa a las policías, las cualidades de aquellos que se reclutan, el contingente que en efecto se encuentre operativo, y que, además, se actúe de manera coordinada con una política de Estado integral de seguridad, permanente y robusta. El ideal es que no solamente se responda a los fenómenos delincuenciales de manera ex post, sino que además los prevea y disuada, como es el modelo japonés, por ejemplo, con un fuerte componente comunitario y de interacción constante con la vida civil. Además, es necesario reforzar la misma acción policial, otorgando un respaldo institucional robusto para que los funcionarios puedan realizar de manera eficaz su función de prevención del delito, de manera que el agente policial pueda cumplir fielmente su deber sin ser objeto de cuestionamientos por el hecho de ejercer sus funciones.

En definitiva, si bien las cifras de la dotación se encuentran en un buen nivel comparativo con el contexto internacional, el mejoramiento que se puede hacer al sistema no pasaría tanto por aumentar el número de carabineros, sino en acotar sus funciones y en dar un debido respaldo efectivo a su actuar. En tal sentido, habrá que revisar qué respaldo legal e institucional se les otorgará en los próximos proyectos de ley a tramitarse en materia de seguridad y cuál será el rumbo que las instituciones tomen en dicha materia para reforzar verdaderamente la función policial.

Constanza Araos, investigadora de AthenaLab

20 de junio de 2023

---

[1]Emol: “Número de Carabineros en Chile”, 17 de mayo de 2022. Disponible en: https://www.emol.com/noticias/Nacional/2022/05/17/1061178/numero-carabineros-chile.html#:~:text=Tomando%20como%20referencia%20los%20aproximadamente,uniformada%20por%20cada%20mil%20habitantes

[2] Oficio No. 18.277, de fecha 19 de agosto de 2022, Ministerio del Interior y Seguridad Pública a la Comisión Especial Mixta de Presupuesto Congreso Nacional. Disponible en: https://www.senado.cl/site/presupuesto/2022/cumplimiento/Glosas%202022/05%20Interior/0531_18277%20CCH.pdf

[3] Carabineros de Chile, “GLOSA N° 9 Informe de resultados de Gestión Operativa 2022 y metas 2023”, primer trimestre año 2023. Disponible en: https://www.carabineros.cl/secciones/glosa9/assets/INFORME_GLOSA_N9_MARZO_2023.pdf

[4] Glosa No. 15. “Informe respecto a la cantidad de Carabineros en servicio por comuna y cada cien mil habitantes, primer semestre año 2022”. Disponible en: https://www.senado.cl/site/presupuesto/2022/cumplimiento/Glosas%202022/05%20Interior/0531_18277%20CCH.pdf

[5] Ídem.

[6] Cuenta Pública participativa Ministerio del Interior y Seguridad Pública. Mayo de 2023. Gobierno de Chile. Disponible en: https://www.interior.gob.cl/media/2023/05/Cuenta-pu%CC%81blica-participatica-MISP-mayo-2023.pptx.pdf

[7] GLOSA No. 9. “Informe respecto a la cantidad de carabineros en servicio por comuna y cada cien mil habitantes, segundo semestre año 2019”. Disponible en: https://www.senado.cl/site/presupuesto/2019/cumplimiento/Glosas%202019/Cuarta%20Subcomision/05%20Interior/135%20Carabineros.pdf

[8] GLOSA N°9 “Informe respecto a la cantidad de carabineros en servicio por comuna y cada cien mil habitantes, primer semestre año 2015”. Disponible en: https://www.senado.cl/site/presupuesto/2015/cumplimiento/Glosas%202015/cuarta_subcomision/05%20Interior%202015/ORD.%2019430%20Carabineros/GLOSA%20N%C2%B0%209,%201ER.%20SEMESTRE%202015.pdf

[9] Ibidem.

[10] Oficio Número 117, de fecha 9 de junio de 2022, Subcontraloría General, Departamento de Información Pública y Lobby, Carabineros de Chile. Disponible en: https://www.consejotransparencia.cl/wp-content/uploads/instruccion/2022/08/Archivo_para_subir.pdf

[11] Resolución Exenta número 86, de fecha 28 de febrero de 2023, de la Dirección General de Carabineros de Chile. Disponible en: https://www.carabineros.cl/transparencia/convenios/2023/RESOLEX_86_28022023_BO5051_178461567_redacted.pdf

[12] GLOSA N°9 “Informe respecto a la cantidad de carabineros en servicio por comuna y cada cien mil habitantes, primer semestre año 2015”. Disponible en: https://www.senado.cl/site/presupuesto/2015/cumplimiento/Glosas%202015/cuarta_subcomision/05%20Interior%202015/ORD.%2019430%20Carabineros/GLOSA%20N%C2%B0%209,%201ER.%20SEMESTRE%202015.pdf

[14] Badillo, Diego. El Economista. “Necesitamos más policías locales… y que reciban mejor trato”. Publicado el domingo 25 de septiembre de 2022. Disponible en: https://www.eleconomista.com.mx/politica/Necesitamos-mas-policias-locales-y-que-reciban-mejor-trato-20220923-0078.html

[15] Infobae. “Colombia es el segundo país de Latinoamérica que más gasto público hace en defensa”. Publicado el 5 de septiembre de 2022. Disponible en: https://www.infobae.com/america/colombia/2022/09/05/colombia-es-el-segundo-pais-de-latinoamerica-que-mas-gasto-publico-hace-en-defensa/#:~:text=Los%20datos%20actuales%20indican%20que,por%20cada%20100%20mil%20habitantes

[16] OAS. Observatorio Interamericano de Seguridad. Disponible en: http://www.oas.org/ios/indicatorsdetails.aspx?lang=es&indicator=41

[17] OECD. Better Life Index, Safety, Topics. Disponible en: https://www.oecdbetterlifeindex.org/topics/safety/

[18] Villalobos, Gabriela. Pauta. “La duda resuelta: cuántos carabineros hay en Chile”. Publicado el viernes 15 de junio de 2018. Disponible en: https://www.pauta.cl/nacional/la-duda-resuelta-cuantos-carabineros-hay-en-chile

[19] Ibidem.

[20] EUROSTAT. Recorded offences by offence category – police data. Disponible en: https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/CRIM_OFF_CAT/default/bar?lang=en.

[21] OECD. Better Life Index, Safety, Topics. Disponible en: https://www.oecdbetterlifeindex.org/topics/safety/.

[22] InSight Crime. Balance de InSight Crime de los homicidios en 2022. Disponible en: https://es.insightcrime.org/noticias/balance-insight-crime-dhomicidios-en-2022/

[23] Batarce et al. La Tercera. Publicado el 8 de febrero de 2023. Disponible en: https://www.latercera.com/nacional/noticia/ranking-insight-crime-chile-en-el-top-tres-de-los-paises-de-america-latina-y-el-caribe-donde-mas-aumento-la-tasa-de-homicidios-el-2022/LZ65CIRCUNCZTHBSGC5DC3HRZI/