Breve síntesis de las relaciones civil-militar y político-militar en Chile, desde el retorno a la democracia

Óscar Izurieta Ferrer
Ex subsecretario de Defensa, Master en Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

Durante el proceso de transición política (octubre 1988-marzo 1990), hubo acuerdos explícitos que permitieron otorgarle a ésta el carácter de “pactada”. Desde luego, la plena vigencia de la Constitución de 1980 y sus reformas en 1989. A la vez, también los hubo tácitos, entre los cuales se encontraban: “la institucionalidad política de las Fuerzas Armadas, el fuero parlamentario del general Pinochet y la ley de amnistía” (Godoy, 1999). Tales acuerdos (Bruneau, 2006), son característicos en las nuevas democracias de la llamada “tercera ola de la democratización” (Huntington, 1994), donde uno de los mayores retos a la consolidación y profundización de la democracia ha sido encontrar el equilibrio apropiado entre los sectores civil y militar.

Estimamos que el fin de la transición política (cambio de régimen), permitió el inicio del perfeccionamiento de la democracia a partir de 1990, dentro del cual era necesario alcanzar la plena subordinación militar al poder político; proceso transicional castrense que se prolongó hasta 2005, con las reformas constitucionales introducidas durante el gobierno del presidente Ricardo Lagos y se consolidó con la promulgación de la Ley N° 20.424, en 2010.

Hoy resulta evidente que en 1990 las Fuerzas Armadas tenían una autonomía incompatible con una democracia plena, merced a las prerrogativas que emanaban de la Constitución de 1980 y de la respectiva Ley Orgánica Constitucional.

Tanto el perfeccionamiento de la democracia como la subordinación política de los militares, estuvieron influenciados y, de alguna manera postergados, por la permanencia del general Pinochet como Comandante en Jefe del Ejército hasta marzo de 1998.

Al respecto, un ex Ministro de Estado, sostuvo que el término del período del general Pinochet como Comandante en Jefe, en marzo de 1998, “normalizaría las jerarquías del Ejército y significaría un cambio en las relaciones entre los políticos y el Ejército, siempre tensionadas por la presencia del general” (Boeninger, 1997).

La subordinación política de los militares

El largo tiempo que demoraron, tanto los sucesivos gobiernos como el poder legislativo, en promulgar disposiciones legales tendentes a lograr el control político de las Fuerzas Armadas, que era parte del proceso de perfeccionamiento del sistema democrático, no implicó que desde 1990 los militares no mantuvieran una conducta de subordinación progresiva respecto de las autoridades civiles. La conducta de los uniformados, con las excepciones que indicaremos más adelante, se modificó más por las circunstancias políticas que por los cambios legales (Fuentes, 2006).

En nuestra opinión, contribuyó a lo anterior el que las Fuerzas Armadas, pese a un importante involucramiento inicial en la consolidación del gobierno militar, retornaron mayoritariamente a las actividades propias de la defensa nacional. Prueba de ello fue la exitosa superación de dos complejas crisis vecinales, en la primera mitad del régimen militar. También cooperó el hecho de que las Fuerzas Armadas no se ideologizaron, ya que si bien el gobierno siguió un determinado modelo económico y un actuar político autoritario, nunca se estructuró en torno a una ideología específica. Las Fuerzas Armadas siguieron y apoyaron a sus mandos institucionales que estaban gobernando al país. Adicionalmente, los militares no se corrompieron durante el gobierno militar, ni desarrollaron actividades ilícitas.

Las excepciones a las que aludíamos anteriormente y que produjeron tensión en la relación político-militar, estuvieron prácticamente vinculadas con la permanencia del general Pinochet al mando del Ejército (1990-1998). Estas dicen relación con el “Ejercicio de Enlace” (1990), con el “Boinazo” (1993), y con la resistencia al arresto del general (R) Manuel Contreras (1995), condenado por la Corte Suprema de Justicia, por el asesinato de Orlando Letelier en Washington D.C. Afortunadamente, todas estas situaciones de tensión, fueron finalmente resueltas en forma pacífica y positiva.

Más adelante, se materializó una importante contribución a la relación civil-militar, con la elaboración del primer Libro Blanco de la Defensa Nacional en 1997; iniciativa del Ministro de Defensa, Edmundo Pérez Yoma, que fue pionera en Chile y que abrió espacios que acercaron a las Fuerzas Armadas con la sociedad en temas de naturaleza eminentemente profesionales.

A partir de 1998, en las relaciones más propias de lo político-militar, los gobiernos asumieron sus facultades de control de las Fuerzas Armadas con mayor naturalidad, contando con la abierta colaboración de los mandos militares, más allá de los términos estrictamente legales. Sin perjuicio de lo anterior, la mayor prueba para la madurez de la relación político-militar, fue la detención del ex Comandante en Jefe, general Augusto Pinochet en Londres, en octubre de 1998. Durante los casi quince meses que duró su arresto, el gobierno y las Fuerzas Armadas coincidieron en que su regreso al país era importante para la estabilidad y convivencia nacionales, aunando sus esfuerzos para lograrlo. Una consecuencia de este episodio, fue la intensificación de la acción de los tribunales por causas vinculadas a violaciones a los derechos humanos ocurridas durante el gobierno militar, partiendo por el propio general Pinochet.

Los derechos humanos y su gravitación en la relación civil y político-militar

Recién iniciado el gobierno del presidente Aylwin, en abril de 1990, y como consecuencia de la creación de la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, el tema de las violaciones a los derechos humanos ocurridas durante el gobierno militar surgió como una variable dependiente en la relación político-militar. Las Fuerzas Armadas, manifestaron su rechazo al informe final de la comisión, conocido como Informe Rettig, expresando su fundamental discrepancia con éste y negándole validez histórica y jurídica (Ejército de Chile, 1991).

En la medida que se comienzan a conocer en los tribunales de justicia hechos emblemáticos de violaciones de los derechos humanos, se va originando un progresivo desencuentro entre la sociedad civil y las Fuerzas Armadas. Para las propias instituciones castrenses, cualquier argumento en favor de la situación de personal involucrado, se hizo insostenible, toda vez que antes se había negado validez al Informe Rettig, que ya contaba con amplia y transversal aceptación. En consecuencia, había que buscar una instancia que permitiera un reencuentro en la verdad y que manifestara el contexto de lo ocurrido. De allí, entonces, el apoyo a la iniciativa surgida del Ministro de Defensa el año 1999, para establecer una “Mesa de Diálogo” que convocó a los sectores más representativos de la sociedad y a miembros de las Fuerzas Armadas.

Esta fue la primera ocasión en que las instituciones militares dialogaron con distintos representantes de la sociedad civil, sobre hechos que habían provocado una división entre los chilenos y que tuvo un favorable impacto en la relación civil-militar, en general, como en la político-militar, en particular. En su declaración final, resulta importante destacar el reconocimiento a “las graves violaciones a los derechos humanos en que incurrieron agentes del Estado durante el gobierno militar. Nos referimos también a la violencia política cometida por opositores al régimen militar”.

Posteriormente, y de acuerdo con el compromiso contraído por las Fuerzas Armadas en la Mesa de Diálogo, se fijó un plazo de seis meses para que estas pudiesen entregar información útil y conducente a determinar el destino final de los restos de detenidos desaparecidos. El informe evacuado por las instituciones no satisfizo a ciertos sectores que sintieron defraudadas sus expectativas con relación a resultados concretos para ubicar el paradero de las personas que estaban en la categoría de “desaparecidos”.

Sin embargo, lo más trascendente fue el ambiente político positivo que se generó a partir de esa instancia, que permitió al presidente Ricardo Lagos (2000-2006) apoyar decididamente los planes de modernización de las Fuerzas Armadas, como una continuación y profundización de lo iniciado por el presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000). Por primera vez en décadas, la clase política gobernante, internalizó la necesidad de que Chile dispusiera de capacidades militares acordes con el gran desarrollo que iba alcanzando; con su nueva y amplia inserción internacional; con los probables escenarios complejos que podría enfrentar; y, con la estatura estratégica que quería proyectar.

Lo anterior llevó a los sucesivos gobiernos, pese al gravitante problema de los derechos humanos, a otorgar un importante apoyo al reequipamiento de las instituciones armadas. Ello significó un reforzamiento de la profesionalización, así como una renovada motivación y dedicación a los asuntos castrenses, proceso que contribuyó notoriamente a la subordinación política de las Fuerzas Armadas

Sin embargo, después de 45 años, la prolongación de la judicialización de las causas sobre derechos humanos y su radicalización en los últimos años, nos lleva a reflexionar sobre el pensamiento del presidente Aylwin en esta materia. Él creyó que, uniendo la virtud de la prudencia con la de la justicia, los jueces privilegiarían la responsabilidad de los mandos superiores, ponderarían la de los subalternos y reconocerían la inimputabilidad de quienes no habían actuado de manera directa. Además, planteó que, concretadas las responsabilidades individuales, llegaría más adelante la hora del perdón. A lo anterior, agregó un llamado a la celeridad de los procesos, para que más temprano que tarde, llegue el momento de la reconciliación (Rodríguez Elizondo, 2018).

Lamentablemente, los jueces chilenos han demostrado en democracia que no están condicionados ni por los plazos, ni por las buenas intenciones políticas. Más aún, en muchos casos han trasgredido las normas del debido proceso, han aplicado leyes con efecto retroactivo, han recurrido a ficciones jurídicas o han dictado sentencias basadas solo en presunciones. Con el tiempo, se han impuesto los sectores políticos y las organizaciones que propician la tesis de “ni perdón, ni olvido”, los que se fueron fortaleciendo en la medida que la Concertación de Partidos por la Democracia se fue desintegrando.

Control civil, financiamiento y modernización de los procesos

Las normas constitucionales, legales y administrativas destinadas a asegurar la gobernanza democrática de las Fuerzas Armadas, recién se iniciaron durante el gobierno del presidente Ricardo Lagos.

Así, por ejemplo, en lo que corresponde a los aportes al gasto militar procedentes de la ley N° 13.196, la Contraloría General de la República, en diciembre de 2002, emitió un dictamen en el que determinó que “los fondos consignados en las distintas cuentas de las Fuerzas Armadas, podían ser destinados indistintamente a solventar proyectos de inversión de cualquiera de las instituciones, en la medida que dichos proyectos tuviesen el respaldo de los Comandantes en Jefe” (Ministerio de Defensa, 2010). Adicionalmente, en las cuentas institucionales, solo se pasó a depositar el “piso” establecido en la ley, derivando todo el excedente a la “cuarta cuenta” de administración ministerial.

Con ello, las instituciones armadas dejaron de tener autonomía para invertir los dineros que la ley reservada del cobre les asignaba, puesto que prácticamente el total de los recursos pasaron a ser administrados por el Ministerio de Defensa, constituyendo en consecuencia un primer paso importante en la dirección del control político financiero de las Fuerzas Armadas.

En 2005 se produce el cambio de mayor impacto en la relación político-militar al reformarse la Constitución Política de 1980. Se introdujeron importantes modificaciones referentes a las Fuerzas Armadas. Estas suprimieron el estatus político que tenían, al derogar su exclusividad como garantes de la institucionalidad; al dejar los Comandantes en Jefe y el General Director de Carabineros de tener inamovilidad, pasando a depender de la confianza del Presidente de la República; al suprimirse los senadores designados y vitalicios; y al cambiarse la organización y atribuciones del Consejo de Seguridad Nacional que, a partir de esta reforma, solo tendrá funciones asesoras, y a exclusiva convocatoria del Presidente de la República.

Posteriormente, en 2007, por Decreto Supremo de los Ministerios de Hacienda y Defensa, se creó un nuevo sistema de formulación y evaluación de proyectos de inversión en capacidades militares y mantenimiento del potencial bélico. Las instituciones dejaron de evaluar sus proyectos, pasando esta responsabilidad al Ministerio de Defensa. Con ello, y hasta la fecha, no se pueden gastar recursos si el proyecto no ha sido evaluado positivamente y priorizado en esa Secretaría de Estado.

Más adelante, el 2 de febrero de 2010, se aprobó la ley 20.424 “Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional”. Esta norma, junto a los cambios constitucionales de 2005, es una de las más trascendentes para la relación político-militar. Se ampliaron las atribuciones del Ministro de Defensa; se creó la Subsecretaría de Defensa, se fusionaron las Subsecretarías de Guerra, Marina y Aviación en la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas y se creó el Estado Mayor Conjunto, con nuevas atribuciones y responsabilidades, para potenciar el empleo conjunto de las fuerzas terrestres, navales y áreas. Por consiguiente, la ley 20.424 otorgó la estructura y las atribuciones al Ministerio de Defensa para ejercer en plenitud la conducción del sector defensa.

Con fecha 10 de septiembre de 2019, el Presidente de la República promulgó la ley que establece un nuevo sistema de financiamiento de las capacidades estratégicas de la defensa. Con ello, además de derogarse la ley reservada del cobre, se instituye un mecanismo de asignación de recursos plurianual, transparente y sujeto a amplios controles civiles, considerando para esos efectos al propio Congreso Nacional, al Ministerio de Defensa y la Contraloría General de la República.

Se encuentra, además, en su trámite inicial, un proyecto de ley referido a la carrera militar para los oficiales y suboficiales, en cuanto a extender la permanencia en servicio activo; a cambiar los requisitos de años de servicio para pensionarse, y a modificar el sistema de ascensos.

Como se puede apreciar, desde el año 2002 y hasta el presente, los distintos gobiernos han concretado iniciativas constitucionales, legales y administrativas, tendentes a normar el control político de las Fuerzas Armadas y su subordinación a las autoridades legítimamente constituidas. Ha sido un proceso largo pero efectivo, y que ha contado con la colaboración de las instituciones armadas. Su máxima expresión se concentra entre 1998 y 2010.

Modernización y Reequipamiento de las Fuerzas Armadas

En forma paralela al avance normativo descrito, y como expresáramos precedentemente, a partir de la segunda mitad de la década de los noventa, producto de un mejoramiento de la relación político-militar y de la voluntad política de contar con una defensa nacional acorde al desarrollo alcanzado por el país, se resolvió otorgar un significativo apoyo financiero a las instituciones armadas. Adicionalmente, era del interés de los gobiernos, aumentar el nivel profesional de las Fuerzas Armadas para mantener su condición de apolíticas.

El flujo de recursos se mantuvo en un alto nivel hasta 2012, empezando a declinar, cada vez más, a partir de 2013. Es decir, en el lapso de poco más de diez años, las fuerzas militares lograron desarrollar la mayor capacidad estratégica que el país haya conocido en los últimos cien años. Las Fuerzas Armadas chilenas, a fines de 2012, si bien inferiores en cantidad de efectivos respecto a varios países de la región, eran las más modernas, las mejor equipadas y las con mayor tecnología incorporada de Latinoamérica.

Lo anterior, respaldado en lo aéreo, al disponer de los aviones de primera línea más avanzados de la región, con capacidad total de reabastecimiento en el aire y con el mejor sistema de alerta temprana aerotransportada. En lo naval, con fragatas con tecnología de última generación y con los submarinos más modernos del subcontinente. En lo terrestre, con las más potentes unidades acorazadas de América Latina y con las fuerzas especiales mejor equipadas.

Comentarios Finales

En definitiva, a partir de 1990, y muy especialmente después de 1998, el perfeccionamiento de la democracia en Chile ha ido desarrollando progresivamente los mecanismos políticos necesarios para la materialización del control civil de las Fuerzas Armadas, como corresponde a un sistema democrático consolidado.

Más aún, el gobierno de Chile dispone hoy de la estructura y de la normativa para la correcta gobernanza de las Fuerzas Armadas y, con ello, ejercer la supremacía civil sobre el estamento militar. Lo anterior, no significa que no se sigan perfeccionando y modernizando los distintos procesos que dan vida a la relación Político-Militar y Civil-Militar.

Lo que no se ha definido en forma clara y actualizada es la Política de Defensa y la Política Militar, que orienten el diseño a largo plazo de las Fuerzas Armadas; las capacidades requeridas; sus niveles de disponibilidad; su polivalencia y cuál es la estatura estratégica que Chile quiere o necesita tener. En resumen, se carece de una Estrategia Nacional de Defensa, debidamente consensuada y que regule las inversiones, la estructura, el sostenimiento, el entrenamiento y el quehacer de las Fuerzas Armadas.

Una preocupación no menor que deberá tenerse siempre a la vista, especialmente con el nuevo sistema de financiamiento para las Fuerzas Armadas, es evitar la degradación de las capacidades estratégicas, ya sea por falta de recursos para mantenimiento; insuficiente entrenamiento; ausencia de actualizaciones o disminución importante de nuevas adquisiciones, aspectos todos que inciden notoriamente en el nivel de disuasión y en la posibilidad de cumplir eficazmente las tareas definidas.

Finalmente, especial relevancia tendrá, en el corto plazo, el debate sobre nuevas tareas para las Fuerzas Armadas, en el contexto de la ciberseguridad; de las amenazas transnacionales; de la seguridad interior y de las operaciones distintas a la guerra, aspectos que se deberán zanjar teniendo como principales referentes el interés nacional; la cooperación internacional; el empleo y aprovechamiento eficiente de los medios tecnológicos disponibles; y, la necesaria colaboración multiagencial.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

• Boeninger, Edgardo (1998) Democracia en Chile: Lecciones para la gobernabilidad, Editorial Andrés Bello. Santiago, Chile.
• Bruneau, Tomas C. y Tollefson, Scott D. (2006) Who Guards the Guardian and how. Democratic Civil-Military Relations. University of Texas Press, Austin.
• Fuentes, Claudio (2006) La transición de los militares. LOM Ediciones. Santiago. Chile.
• Ejército de Chile (1991) Presentación del Ejército de Chile a la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación. Instituto Geográfico Militar. Santiago, Chile.
• Godoy Arcaya, Óscar (1999) La transición chilena a la democracia: Pactada. Revista Estudios Públicos N° 74, CEP. Santiago, Chile.
• Huntington, Samuel (1991) La tercera ola: la democratización a finales del siglo XX. University of Oklahoma Press, Norman.
• Ministerio de Defensa Nacional. (2010) Libro de la Defensa Nacional. Santiago, Chile.
• Rodríguez Elizondo, José (2018) Historia de la relación civil-militar en Chile: Desde Eduardo Frei Montalva hasta Michel Bachelet Jeria. Fondo de Cultura Económica Chile S.A.